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我国激励自主创新的政策体系正在形成
2006年2月国务院制定发布了《〈国家中长期科学技术发展规划纲要（2006—2020年）〉若干配套政策》（以下简称《配套政策》）。为落实《配套政策》，国务院有关部门制定的70多项配套政策》实施细则已陆续发布，从财政、税收、金融、产业等多方面激励自主创新的政策体系正在形成。
这些政策是如何制定出来的？出发点是什么？主要内容和亮点有哪些？企业、科研院所在科技创新中能享受到哪些好处？带着读者关心的这些问题，《科技日报》记者采访了参与制定《配套政策》及其实施细则的科技部政策与体制改革司有关负责人。
补齐创新政策“短板”
历经1年多的时间，在国务院的统一领导下，16个部门牵头制定了《配套政策》实施细则，目前70多项细则已经完成并发布，国家支持自主创新的广度、深度和力度前所未有。
2006年国务院发布的《规划纲要》以加强自主创新为主线，以建设创新型国家为战略目标，对我国未来15年科学技术发展做出了全面规划和部署。
“但是从建设创新型国家的新要求来看，那时候自主创新还尚未摆在国家相关政策的重要地位，激励企业成为技术创新主体和支持自主创新的政策还很薄弱，经济政策和科技政策在促进自主创新方面需要进一步协调，支撑创新型国家建设的政策体系还未形成。”
曾参与过《规划纲要》制定的科技部政策与体制改革司司长梅永红对此深有感触：“2007年我国全社会R&D投入占GDP的比重仅为1.49%，低于世界平均1.6%和发达国家一般2%以上的水平。除科技投入外，其他方面政策在激励创新上也明显缺位。”
他举例说，比如税收政策对创新活动的激励和引导力度不够、限制过多、程序繁琐、效果不明显，而且存在重要政策缺失；金融政策对自主创新支持不够，创业风险投资和多层次资本市场的政策环境尚不完善，高新技术企业在种子期和起步期很难得到资本金支持；政府采购政策所承担的支持新兴产业和企业自主创新的主要功能发挥不够。此外，在技术引进、知识产权、人才队伍、创新基地与平台建设等方面，都还需要加强对自主创新的支持。
“实施自主创新国家战略，具备了基本经济条件，但尚需制定一系列有力的政策措施，创新体制机制，激发社会创造力。”他说，我国目前正处于全面建设小康社会的关键时期，也是加强自主创新、建设创新型国家和转变经济发展方式的关键时期。因此，必须抓住机遇，围绕建设创新型国家，对国家相关政策进行必要的调整，切实解决有关政策问题，并进一步全面、系统地提出有效的政策措施，为实现建设创新型国家的目标提供制度和政策保障。
政府缔造科技创新环境
美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高技术产业群的迅速发展，与联邦政府的采购政策密不可分。从国外发展经验看，政策裂变创新能量，进而对一个国家的科技进步和经济发展产生巨大的推动作用。
在知识经济时代，全球竞争的核心是科技竞争，因此各国政府都高度重视科技政策的制定。
梅永红举例说，在上世纪五六十年代，美国半导体和计算机工业发展早期，由国防部和国家宇航局出面采购，有效地降低了这些产品早期进入市场的风险。1960年集成电路产品刚刚问世，100%由联邦政府购买。1998年美国政府的采购合同总额中，来自高技术企业的产品价值为35%。美国在政府采购中还通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒政策，提高外国高技术产品的进入门槛，以削弱对手的竞争力。美国通过政府采购扶植了IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际信息产业巨头。美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高技术产业群的迅速发展，与联邦政府的采购政策密不可分。
他说，利用政府采购推动本国科技创新和产业发展，是各国的普遍做法。科技政策是政府引导和调控科技活动的主要手段，政府介入科技活动并把支持科技创新上升为国家战略已经成为世界主要国家的共同选择。
“政府历来是主要的政策供给者，因此，通过制定科技政策引导和调控科技活动，从而弥补市场失灵是政府在科技领域中的一项重要职能。”梅永红说，针对我国科技和经济发展的现实需求，确定了《配套政策》的基本制定思路，那就是突出自主创新这一主线，以营造有利于自主创新的环境为中心，以促进企业成为技术创新的主体为重点，调整有关政策，制定切实可行的措施，促进形成经济政策与科技政策协调一致的政策体系。
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细则唯“实用”至上
自主创新产品政府首购制度，创业风险投资实行税收优惠，在企业建立国家重点实验室……《配套政策》及其实施细则的激励创新措施可圈可点。
从基础研究到应用研究，再到产业化；从税收到金融，再到人才，《配套政策》及其实施细则覆盖面之广引起了社会的广泛关注。
“制定和实施与《规划纲要》相配套的政策措施，就是确保《规划纲要》确定的指导方针、任务和目标得到落实，为建设创新型国家营造良好的制度和政策环境。”据科技部政策与体制改革司综合与政策处处长苏靖介绍，为确保政策可操作、可落实，实施细则围绕《配套政策》中各项政策内容，重点提出政策适用范围、申请条件、办事程序等。实施细则与《配套政策》中各项政策对应，也涉及科技投入、税收激励等10个方面。
他说，此次实施细则内容涉及创新政策的方方面面，基本体现了《配套政策》的核心内容。例如，在税收政策方面，财政部、税务总局联合出台了《关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知》，初步明确了技术开发费范围、加速折旧办法等，保证《配套政策》得到落实。
在金融支持政策方面，目前已有9项实施细则发布，这是我国比较集中地出台多项系统性政策，运用多种金融资源支持科技创新。这里有一些亮点值得关注，特别融资账户是一项新的政策突破；创业投资引导基金和创业投资税收政策是首次对创业风险投资实行税收优惠；科技保险作为一项探索性的支持创新政策，开拓了新的政策工具。
此外，促进自主创新的政府采购制度在我国也是首次出台，成为《配套政策》实施细则的重要突破。非公有制经济参与国防科技工业建设也是作为一项新的创新政策首次提出。
可以说，《配套政策》及其实施细则较为全面地提出了促进自主创新的政策。这些政策的实施将会对我国自主创新能力的提升起到重要作用，并产生持久的影响。
企业是最大受益者
2006年我国大中型工业企业R&D投入强度仅为0.77%，有研发机构的仅占全部企业的23.2%。国内拥有自主知识产权核心技术的企业仅为万分之三，98.6%的企业没有申请专利。推动企业成为技术创新主体，迫切需要有力的政策支撑。
“《配套政策》和实施细则涉及企业的政策最多，其中三分之二的政策是与企业技术创新相关。企业将是这些政策的最大受益者。”苏靖说，《配套政策》和实施细则把激励企业成为技术创新主体作为重点内容，从投入、税收、金融、政府采购等多方面系统地提出了有关政策措施。
这些政策措施直指企业创新瓶颈问题，大多具有突破性。比如企业技术开发费用税前抵扣、研发设备加速折旧、研发用品进口免税、建立多层次资本、鼓励引进消化吸收再创新等政策都取得了突破，给予自主创新更优惠的政策。
同时，实施细则运用了多种政策组合支持企业技术创新，范围涵盖了研究开发、成果转化和产业化、科技中介服务等科技创新的整个链条。此外，政策大力支持产学研结合。据介绍，科技部在转制院所和企业首批启动了36个国家重点实验室的建设工作，第二批申报工作日前已经启动。
在采访中，他们表示，我国激励自主创新的政策体系已逐渐形成。针对创新主体在实践中遇到的各种困难和问题而设计的这些系统政策，能否达到预期效果，还要靠相关创新主体把这些政策“吃透用尽”，充分掌握和运用各项制度规定及扶持措施，使政策在推动创新型国家建设中发挥最大作用。
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《配套政策》及其实施细则是如何制定出来的？
《配套政策》的研究与制定工作于2005年6月启动。在国务院的直接领导下，在《国家中长期科学和技术发展规划纲要》领导小组办公室的组织协调下，科技部、国家发改委、财政部、人事部、中国人民银行等5个部门分别牵头，成立了12个专题工作小组，共有23个部门的200多位管理人员和专家参加了《配套政策》研究制定工作。
工作组深入企业、大学和科研机构开展调查研究，对10多个主要国家鼓励创新的通行政策和成功经验进行了学习和借鉴。在反复讨论、凝炼的基础上，形成了《配套政策》的主要政策内容。2006年2月，国务院发布了《配套政策》。《配套政策》总共60条，包括科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进技术消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、加强统筹协调等10个方面。
为使《配套政策》落实到操作层面上，从2006年4月开始，在国务院的统一领导下，科技部、国家发改委、财政部等16个部门根据各自的职责分别牵头制定相应的《配套政策》实施细则。各项实施细则均成立工作小组，围绕《规划纲要》和《配套政策》提出的政策方向和内容，制定具体实施办法。
99条为何变成76条？
实施细则原定出台99条，根据实施细则制定的进展和工作实际，经国务院办公厅协调，对部分细则做了微调，包括变更细则名称、牵头部门，有的细则进行了合并，有的拆分出新的细则，有的作为工作推进，不再作为细则出台发布。目前已经完成并发布了76个实施细则，《配套政策》实施细则的制定工作基本完成。